Παναγιώτης Καρκατσούλης | Επιστημονικός συνεργάτης του ΚΕΦίΜ

Έφη Στεφοπούλου | Επιστημονική συνεργάτιδα του ΚΕΦίΜ

Κωνσταντίνος Σαραβάκος | Ερευνητής του ΚΕΦίΜ

Ο Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης 2018 που δημοσίευσε τον Οκτώβριο του 2019 το Κέντρο Φιλελεύθερων Μελετών – Μάρκος Δραγούμης (ΚΕΦίΜ) αποτελεί την πρώτη ποιοτική και ποσοτική αξιολόγηση των νόμων που ψηφίζονται στο ελληνικό Κοινοβούλιο.

Τα κυριότερα ευρήματα της έρευνας για το 2018, μεταξύ άλλων, ήταν πως 1 στους 4 νόμους εισάγεται προς ψήφιση στη Βουλή με επείγουσα διαδικασία, για 1 στους 2 νόμους δεν έγινε δημόσια διαβούλευση πριν κατατεθεί στη Βουλή, σχεδόν όλοι οι νόμοι περιέχουν άσχετες και εκπρόθεσμες τροπολογίες.

Το πως παράγεται η νομοθετική ύλη σε μία φιλελεύθερη δημοκρατία είναι ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά που καταδεικνύουν την ποιότητα του πολιτεύματος. Η νομοθεσία είναι το λειτουργικό σύστημα μιας χώρας και συνεπώς προσδιορίζει σε μεγάλο βαθμό την εύρυθμη λειτουργία ενός κράτους, αλλά και την εμπιστοσύνη των πολιτών προς τους θεσμούς.

Το ΚΕΦίΜ απαντά σε τρία απλά ερωτήματα που σχετίζονται με τη νομοθέτηση στη χώρα μας και αφορούν άμεσα τόσο τους πολίτες και τον δημοκρατικό έλεγχο όσο και την προστασία των δικαιωμάτων και του πολιτεύματος.

Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης

Μέρος Ι: Πώς θα έπρεπε να φτιάχνονται οι νόμοι;

Η νομοθετική διαδικασία έχει ως στόχο τη ρύθμιση κοινωνικών, διοικητικών και οικονομικών ζητημάτων αλλά περιορίζεται από σαφείς κανόνες που διασφαλίζουν πως οι εγγυήσεις του πολιτεύματος για τα δικαιώματα δεν παραβιάζονται και η δημοκρατική εκπροσώπηση είναι η καλύτερη δυνατή. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο οι βασικοί κανόνες για το πως θα έπρεπε να φτιάχνονται οι νόμοι στην Ελλάδα παρέχονται από τέσσερις βασικές πηγές:

• Η πρώτη πηγή είναι το Σύνταγμα, το οποίο βάσει γενικών αρχών περιγράφει αδρά τους κανόνες του νομοθετικού έργου.
• Η δεύτερη είναι το Κοινοβούλιο, δηλαδή το βουλευτικό σώμα παράγει το ίδιο κατά πλειοψηφία τους κανόνες που θα το περιορίσουν (βλέπε ν. 4622/2019 ή 4048/2012) ενώ δεσμευτικές διατάξεις, ως προς τη νομοθετική διαδικασία εντός Βουλής, επιβάλλονται και από τον Κανονισμό της Βουλής.
• Η τρίτη πηγή είναι η Κεντρική Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή (ΚΕ.Ν.Ε.) η οποία έχει συμβουλευτικό ρόλο στην νομοπαρασκευαστική διαδικασία, ελέγχοντας τη συμβατότητα του νόμου με το Σύνταγμα, το Ευρωπαϊκό και το Διεθνές δίκαιο και δίνοντας πρακτικές οδηγίες για την κατάρτιση νομοσχεδίων.
• Η τέταρτη πηγή είναι η εγχώρια και διεθνής επιστημονική συζήτηση και γνώση, γύρω από τα ζητήματα νομοθέτησης και οργάνωσης του σύγχρονου κράτους. Οι σημαντικότεροι φορείς που ασχολούνται με το θέμα είναι ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (Ο.Ο.Σ.Α) και το Πανεπιστήμιο της Πενσυλβάνια (Penn Program on Regulation, PPR).

Σύμφωνα με τα παραπάνω κάθε νόμος στην Ελλάδα θα έπρεπε να φτιάχνεται ως εξής:

1. Να δημιουργείται ένα κατανοητό κείμενο με ξεκάθαρους στόχους για ένα συγκεκριμένο ζήτημα. Το κείμενο αυτό θα διατυπώνει το πρόβλημα και θα προτείνει ενναλλακτικές λύσεις σε αυτό. Η νομοθέτηση είναι μία από τις λύσεις, όχι απαραιτήτως η καλύτερη. Η ομάδα που θα διατυπώσει αυτό το κείμενο πρέπει να είναι ευρεία, με ανθρώπους από διαφορετικά επιστημονικά πεδία που θα δώσουν τη δική τους οπτική τόσο στο πρόβλημα όσο και στην προτεινόμενη λύση. Τέτοια κείμενα – Green papers λέγονται – αποτελούν συνήθως το σημείο έναρξης της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας στην Ε.Ε. Εφόσον το θέμα είναι αρκετά ώριμο κι έχει ήδη προκριθεί η λύση της νομοθετικής παρέμβασης, τότε το κείμενο θα πρέπει να περιγράφει τα βασικά σημεία στα οποία σχεδιάζεται να παρέμβει ο νομοθέτης, με τρόπο απλό και κατανοητό στο μέσο πολίτη.  
2. Να συνοδεύεται από όλα τα απαραίτητα έγγραφα. Σε αυτά τα έγγραφα πρέπει να εξηγείται το πρόβλημα, γιατί άλλοι νόμοι δεν επαρκούν, ποια είναι η λύση που δίνεται, τι δημοσιονομική επιβάρυνση έχει και ποιες είναι οι επιπτώσεις στην κοινωνία, την οικονομία, το περιβάλλον, κατά το δυνατό ποσοτικοποιημένες. Πρέπει, επίσης, να αναφέρονται οι παράπλευρες επιπτώσεις, δεδομένου ότι στον σύγχρονο διασυνδεδεμένο κόσμο που ζούμε δεν είναι δυνατό να παρέμβεις σε κάποιο πεδίο της κοινωνικής ή οικονομικής ζωής χωρίς να επηρεάσεις κάποιο άλλο.  Ακόμη, πρέπει να συνοδεύεται από την έκθεση δημόσιας διαβούλευσης, άρα εφόσον υπάρχει διαμορφωμένο νομοσχέδιο, αυτό θα πρέπει να είναι διαθέσιμο για ανοικτή διαβούλευση, για τουλάχιστον 35 ημέρες (διεθνείς πρακτικές) ή κατ’ ελάχιστο 14 ημέρες (ν. 4622/2019), ώστε πολίτες και φορείς να επεξεργαστούν τον νόμο και να συμμετέχουν στη διαμόρφωση του.
3. Να εισάγεται στην Βουλή με κανονική διαδικασία. Αυτό σημαίνει πως πρώτα πηγαίνει στην κοινοβουλευτική επιτροπή που είναι αρμόδια για το περιεχόμενο του νόμου και εκεί υπάρχει χρόνος για επεξεργασία, ακρόαση κοινωνικών φορέων και βελτιώσεις. Στη συνέχεια πηγαίνει στην Ολομέλεια της Βουλής, συζητείται επαρκώς και δεν εισάγονται προς ψήφιση τροπολογίες οι οποίες είναι είτε άσχετες με το κύριο αντικείμενο του νόμου είτε εκπρόθεσμες, δηλαδή τροπολογίες που δεν έχουν ουσιαστικά διαβαστεί.
4. Να προβλέπεται η άμεση εφαρμογή του νόμου με εφάπαξ και συγκεκριμένες κανονιστικές πράξεις. Για να εφαρμοσθεί ένας νόμος πρέπει να περιλαμβάνει ειδικότερες εξουσιοδοτήσεις (Προεδρικά Διατάγματα ή Υπουργικές αποφάσεις) οι οποίες ρυθμίζουν τις λεπτομέρειες. Όταν συζητείται ένα νομοσχέδιο θα πρέπει να συνοδεύεται από τα προσχέδια αυτών των πράξεων και από χρονοδιάγραμμα εφαρμογής τους.