Διδάγματα από τις Μεταρρυθμίσεις της Αγοράς Εργασίας Σουηδία 2006 – 2010

Διδάγματα από τις Μεταρρυθμίσεις της Αγοράς Εργασίας Σουηδία 2006 – 2010

Τι μπορούμε να διδαχθούμε από τις Σουηδικές μεταρρυθμίσεις στα εργασιακά πριν δέκα χρόνια; Πόσο διαφέρει η διαδικασία που ακολουθήθηκε από την ελληνική «διαπραγμάτευση»; Σε μια προσπάθεια συμβολής στο δημόσιο διάλογο το ΚΕΦίΜ δημοσιεύει την καταγραφή και τεκμηρίωση των μεταρρυθμίσεων αυτών, όπως τις αποτύπωσε ο Σουηδός Υπουργός Απασχόλησης Sven Otto Littorin.

Εισαγωγή

Σήμερα η Σουηδία είναι μια από τις ελάχιστες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης που μπορεί να υπερηφανεύεται για συνεχή ανάπτυξη, μείωση της ανεργίας, πλεονασματικούς προϋπολογισμούς και μείωση του χρέους, τουλάχιστον μέχρι σήμερα.

Ο Σουηδός Υπουργός Οικονομικών χαρακτηρίστηκε το Νοέμβριο του 2011 από τους Financial Times ως ο καλύτερος Υπουργός Οικονομικών της Ευρώπης και έφτασαν στο σημείο να τον αποκαλέσουν «Σουηδό μάγο». Γνωρίζοντάς τον από τότε που ήμασταν έφηβοι, πρέπει να πω ότι το αξίζει, αλλά θεωρώ ότι αυτή η διάκριση δεν αφορά αποκλειστικά τον ίδιο, αλλά αποτελεί φόρο τιμής στις σουηδικές μεταρρυθμίσεις μετά το 2006.

Όταν αποχώρησα από τη θέση του Υπουργού Απασχόλησης της Σουηδίας το 2010, ήμουν ο μακροβιότερος Υπουργός Απασχόλησης στα 27 κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ήταν τέσσερα γεμάτα χρόνια, με ένα εκτεταμένο πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων που είχε στόχο την αύξηση της απασχόλησης.

Οι σωστές μεταρρυθμίσεις έχουν βραχυπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα αποτελέσματα. Οι μεταρρυθμίσεις που κάναμε συνέβαλαν σημαντικά στη βελτίωση της λειτουργίας της σουηδικής οικονομίας και σε μια μεγαλύτερη ετοιμότητα για μια οικονομική κρίση. Αυτή η έκθεση αποτελεί μια προσωπική περιγραφή του τι κάναμε και γιατί το κάναμε.

Γιατί κάμανε μεταρρυθμίσεις;

Μετά τις εκλογές του 2006 η νέα κεντροδεξιά κυβέρνηση ξεκίνησε τη μεταρρύθμιση της σουηδικής οικονομίας. Εφήρμοσε μια σειρά από μέτρα που είχαν στόχο την αύξηση της προσφοράς εργασίας, καθιστώντας την αγορά εργασίας πιο αποτελεσματική, μειώνοντας έτσι την ανεργία και αυξάνοντας τη συμμετοχή στην αγορά εργασίας.

Γιατί;

Για τον απλό λόγο ότι πριν από μια δεκαετία ένας στους πέντε Σουηδούς βρισκόταν εκτός της κανονικής αγοράς εργασίας ή εργαζόταν λιγότερες ώρες από ότι επιθυμούσε.

Η Σουηδία είναι μια οικονομία στην οποία η κινητικότητα στην αγορά εργασίας είναι αρκετά εύκολες. Πάνω από ένα εκατομμύριο θέσεις εργασίας αλλάζουν χέρια κατά τη διάρκεια ενός φυσιολογικού έτους, σε μια αγορά εργασίας σχεδόν πέντε εκατομμυρίων. Είναι επίσης μια σταθερή αγορά εργασίας – το σκανδιναβικό μοντέλο προσφέρει εργασιακή ειρήνη με λίγες απεργίες και διενέξεις. Και τέλος, είναι μια αγορά εργασίας που είναι σε θέση να αντιμετωπίσει τις επιπτώσεις της παγκοσμιοποίησης και των αλλαγών. 

Όταν πριν περίπου 10 χρόνια η Ericsson μείωσε στο μισό το προσωπικό της στη Σουηδία, δεν χάθηκε ούτε μια ημέρα σε απεργίες και οι περισσότεροι από τους απολυμένους βρήκαν νέες δουλειές σε εύλογο χρονικό διάστημα. Το ίδιο συνέβη το 2008 και το 2009 όταν η αυτοκινητοβιομηχανία αντιμετώπισε σοβαρά προβλήματα.

Αλλά τα εμπόδια εισόδου στην αγορά εργασίας ήταν πολύ υψηλά, με συνέπεια ο αποκλεισμός από την αγορά εργασίας να αποτελεί πραγματικό πρόβλημα εδώ και πολύ καιρό.

Αυτό δεν είναι αποδεκτό – τόσο για πολιτικούς όσο και για οικονομικούς λόγους και βρισκόταν στον πυρήνα του πώς και του γιατί προετοιμάσαμε τις πολιτικές μεταρρυθμίσεις που εφαρμόσαμε αργότερα.

Αυτές οι μεταρρυθμίσεις είχαν ένα μοναδικό και ξεκάθαρο πολιτικό στόχο: την πλήρη απασχόληση. Η πολεμική μας κραυγή ήταν απλή: «Όλοι όσοι μπορούν και επιθυμούν να μπουν στην αγορά εργασίας πρέπει να έχουν μια ευκαιρία να το πετύχουν».

Η «πλήρης απασχόληση» είναι για τους οικονομολόγους ότι και η Νιρβάνα για τους Βουδιστές: μια ουτοπία που είναι σχεδόν αδύνατο να πετύχουμε. Οι οικονομολόγοι, λοιπόν, μιλάνε συνήθως για «φυσική ανεργία», ανεργία τριβής και ούτω καθεξής. Και είναι, φυσικά, αλήθεια – η πλήρης απασχόληση, με την απόλυτη έννοια, είναι μάλλον ανέφικτή.

Αλλά η πλήρης απασχόληση είναι το μοναδικό για το οποίο μπορούμε να αγωνιστούμε. Αν ένας πολιτικός προσπαθούσε να καθορίσει τι είναι «φυσικό», θα έπρεπε να δώσει απάντηση στο ποιος θα έπρεπε να αφεθεί στην τύχη του. Και αν ακολουθήσουμε μια ηθική προσέγγιση για την εργασία ως ένα μέσο αυτοπροσδιορισμού και συμμετοχής, είναι αδύνατο να αφήσουμε κάποιους απ’ έξω.

Αυτός είναι ο, ίσως ουτοπικός, προσωπικός μου στόχος: ότι όλοι θα έπρεπε να έχουν μια δουλειά να πάνε, ένα μισθό να ζήσουν, μια θέση εργασίας στην οποία να αισθάνονται ασφαλείς και ένα μέλλον το οποίο μπορούν να επηρεάσουν και να διαμορφώσουν.

Με βάση γνωστές έρευνες για τα οικονομικά της αγοράς εργασίας, προσπαθήσαμε να πετύχουμε αυτόν το στόχο μέσω μιας στρατηγικής τριών πυλώνων: α) να αξίζει τον κόπο να εργάζεσαι, β) να είναι ευκολότερο να προσλαμβάνεις και γ) να βελτιωθεί η σύζευξη προσφοράς και ζήτησης στην αγορά εργασίας. Με βάση αυτούς τους πυλώνες, προτείναμε έναν μακρύ κατάλογο μεταρρυθμίσεων.

Μια από τις σημαντικότερες ήταν μια φορολογική μεταρρύθμιση προσανατολισμένη στους χαμηλόμισθούς και όσους είχαν μεσαία εισοδήματα. Η μεταρρύθμιση αυτή μείωσε σε ορισμένες περιπτώσεις τους οριακούς συντελεστές φορολόγησης σε περίπου 30% από πάνω από 80% που ήταν προηγουμένως. Τα αποτελέσματα ήταν δραματικά σε όρους μείωσης της ανεργίας ισορροπίας και αύξησης της προσφοράς εργασίας – και άφησαν στις τσέπες των απλών εργαζόμενων το αντίστοιχο ενός επιπλέον μισθού κάθε χρόνο.

Κάναμε πιο αυστηρό το σύστημα ασφάλισης ανεργίας – αυξήσαμε τις εισφορές, μειώσαμε το επίδομα ανεργίας προς το τέλος της περιόδου επιδότησης, θέσαμε αυστηρότερες απαιτήσεις για την ένταξη στο σύστημα και τέλος εξασφαλίσαμε ότι τα προγράμματα ενεργητικής υποστήριξης της αγοράς εργασίας ήταν συγχρονισμένα με την τελευταία φάση επιδότησης κατά την οποία το επίδομα ανεργίας ήταν χαμηλότερο.

Αλλάξαμε επίσης το σύστημα συντάξεων αναπηρίας και εισαγάγαμε ένα βελτιωμένο σύστημα δραστηριοτήτων αποκατάστασης σε συνδυασμό με ατομικά οικονομικά κίνητρα για επανένταξη στην αγορά εργασίας.

Επιπλέον, μειώσαμε τις ασφαλιστικές εισφορές, ιδιαίτερα αυτές που αφορούν τις ασθενέστερες ομάδες, χαμηλώνοντας τα εμπόδια ένταξης και επανένταξης στην αγορά εργασίας.

Βελτιώσαμε, επίσης, το επιχειρηματικό κλίμα, μειώνοντας τους φόρους, καταργώντας τον φόρο περιουσίας, περιορίζοντας τη γραφειοκρατία και βελτιώνοντας τη νομοθεσία και την παιδεία.

Η Μάχη Κατά του Αποκλεισμού

Πρώτα και πάνω απ’ όλα, ο αποκλεισμός έχει καθαρά ανθρώπινο κόστος. Αν κάποιος, όπως εγώ, προσεγγίζει την εργασία από ηθική σκοπιά, θεωρεί ανήθικο να οργανώνεται μια κοινωνία στην οποία ένα μεγάλο ποσοστό του πληθυσμού στερείται ευκαιρίες συμμετοχής, το δικαίωμα στην εργασία και στην αυτοσυντήρηση, τη δυνατότητα να αισθάνεται απαραίτητος.

Δεύτερον, είναι εξαιρετικά δαπανηρό. Κάθε άνθρωπος που εξαρτάται από το κράτος για τη διαβίωσή του κοστίζει χρήματα κάθε μέρα, χρήματα που προφανώς θα μπορούσαν να αξιοποιηθούν σε άλλους σημαντικούς τομείς: σχολεία, υγεία, τη λειτουργία του δικαστικού συστήματος και τα λοιπά.

Και τρίτον, ο κάθε άνεργος αποτελεί μια χαμένη ευκαιρία. Κάθε άνθρωπος που βγαίνει από τον αποκλεισμό και μετατρέπεται σε φορολογούμενο είναι ένας ενεργός άνθρωπος που συμβάλει στην κοινωνία, την ανάπτυξη και την ευημερία. Και έτσι μπορούμε να βοηθήσουμε αυτούς που έχουν πραγματικά ανάγκη υποστήριξης από το κοινωνικό σύνολο.

Και δεν θα πρέπει να ξεχνάμε τις δημογραφικές προκλήσεις. Το συμπέρασμα είναι ότι περισσότεροι άνθρωποι πρέπει να εργάζονται σκληρότερα και για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα, η είσοδος στην αγορά εργασίας πρέπει να γίνεται σε μικρότερες ηλικίες, η συνταξιοδότηση πρέπει να γίνεται σε μεγαλύτερες ηλικίες και η συμμετοχή στην αγορά εργασίας πρέπει να αυξηθεί ώστε να είμαστε σε θέση να διατηρήσουμε ή να βελτιώσουμε το βιοτικό μας επίπεδο.

Για να κατορθώσουμε να αντιμετωπίσουμε τα προβλήματα αυτά, έπρεπε φυσικά να καταλάβουμε πρώτα τι μας οδήγησε στη σημερινή κατάσταση. Καθώς αναλύαμε την κατάσταση, εντοπίσαμε πολλές αιτίες που οδηγούν στον αποκλεισμό μεγάλου αριθμού ανθρώπων από την εργασία: ο μεγάλος αριθμός πρόωρων συνταξιοδοτήσεων, οι αναρρωτικές άδειες, η φορολογία και οι οριακές της επιπτώσεις, ο σχεδιασμός της ασφάλισης ανεργίας, η συνεχής ανισορροπία στην αγορά εργασίας και το κακό επιχειρηματικό κλίμα ήταν ορισμένα από τα προβλήματα που επιθυμούσαμε να αντιμετωπίσουμε.

Οι βασικές μας προσπάθειες έπρεπε να επικεντρωθούν στον τομέα της προσφοράς, στον περιορισμό των εμποδίων εισόδου στην αγορά εργασίας. Τελικά αφορούσαν και εξακολουθούν να αφορούν τρόπους να καταστεί η εργασία επικερδής, να μειωθούν δηλαδή οι οριακές επιπτώσεις, ώστε οι μισθωτοί χαμηλών και μεσαίων εισοδημάτων να παίρνουν περισσότερα χρήματα στο χέρι.

Μπορεί να φαίνεται ότι επικεντρωνόμαστε μόνο στα οικονομικά κίνητρα, αλλά, κατά τη γνώμη μου, αυτό δεν είναι καθόλου ακριβές. Όμως, ταυτόχρονα, είναι πολύ φυσικό να αρχίζουμε από εκεί. Όταν για μεγάλα τμήματα των εργαζομένων δεν αξίζει πολύ, ή δεν αξίζει καθόλου, να μπουν στην αγορά εργασίας, είναι φυσικό ότι λιγότεροι επιλέγουν να το κάνουν.

Και το αντίστροφο: όταν αξίζει να εργάζεσαι, περισσότεροι άνθρωποι θα πιάσουν τις δουλειές που είναι διαθέσιμες σήμερα. Και όταν αυτό συμβεί, περισσότεροι άνθρωποι απεξαρτώνται από τα επιδόματα και μετατρέπονται σε φορολογούμενους. Αυτό με τη σειρά του οδηγεί σε μια αύξηση της ζήτησης που θα προσφέρει ευκαιρίες σε περισσότερες επιχειρήσεις να αναπτυχθούν και να κάνουν προσλήψεις.

Αφορούν επίσης τη σημασία που έχει το πρώτο βήμα εισόδου στην αγορά εργασίας. Ακόμα και αν η πρώτη δουλειά δεν είναι ιδανική, με ιδανικό μισθό, το γεγονός ότι εργάζεσαι σε βοηθά να αποκτήσεις την επόμενη δουλειά. Είναι πάντα καλύτερο να έχεις δουλειά από το να μην έχεις.

Όταν κάποιος έχει στόχο ν’ αυξήσει την προσφορά εργασίας, είναι λογικό να αρχίσει από την αποτύπωση της υπάρχουσας κατάστασης. Έτσι έπρεπε να κοιτάξουμε την κατανομή των αποκλεισμένων από την αγορά εργασίας και να δούμε τις ενέργειες που θα μπορούσαν να αυξήσουν την προθυμία και τη δυνατότητά τους να εργαστούν.

Κατά την περίοδο 2002 έως 2006, πριν να έρθει στην εξουσία ο κεντροδεξιός συνασπισμός, περίπου 140 άνθρωποι έβγαιναν σε πρόωρη συνταξιοδότηση ή έπαιρναν σύνταξη αναπηρίας κάθε μέρα. Αυτό που παλαιότερα ήταν η έσχατη λύση για ανθρώπους με μόνιμη ανικανότητα είχε μετατραπεί σε έναν χώρο στάθμευσης μακράς διαρκείας εξαιτίας αποτυχημένων εργασιακών πολιτικών.

Αυτή η τάση ξεκίνησε μετά τη σουηδική οικονομική κρίση της δεκαετίας του 1990. Η χορήγηση πρόωρων συντάξεων σε χιλιάδες ανθρώπους που ανήκαν στο εργατικό δυναμικό ήταν ένας τρόπος για την κυβέρνηση εκείνης της περιόδου να συγκαλύψει την υψηλή ανεργία. Έτσι ξαφνικά το 12% του εργατικού δυναμικού πήρε πρόωρη σύνταξη – ένα από τα υψηλότερα ποσοστά παγκοσμίως. Στο απόγειό της, η Σουηδία είχε περισσότερους από 550.000 ανθρώπους με σύνταξη αναπηρίας.

Κατά την ίδια περίοδο ο αριθμός των ανθρώπων σε αναρρωτική άδεια αυξανόταν σημαντικά για πολλά χρόνια. Οι Σουηδοί – ένας απ’ τους υγιέστερους λαούς σε όλο τον κόσμο – ήταν επίσης ένας λαός σε αναρρωτική άδεια. Αυτές που αυξήθηκαν κυρίως ήταν οι διαγνώσεις που δεν μπορούν να επιβεβαιωθούν με απόλυτο τρόπο: επαγγελματική εξουθένωση, προβλήματα στη μέση, συμπτώματα άγχους. Οι άνθρωποι έμοιαζαν όλο και λιγότερο ευτυχείς στο χώρο εργασίας και γενικότερα όλο και λιγότερο ευτυχείς με τη ζωή τους.

Μια από τις αιτίες αυτού του εκτεταμένου κοινωνικού αποκλεισμού είναι οι οριακές επιπτώσεις στην οικονομία. Αυτές οι οριακές επιπτώσεις αφορούν τις συνολικές επιπτώσεις μισθών, φόρων, επιδομάτων, δικαιωμάτων και άλλων παραγόντων που επιδρούν στα ατομικά εισοδήματα. Η αναγνώριση των αποτελεσμάτων των υψηλών οριακών επιπτώσεων αποτέλεσε τη βάση αρκετών απ’ τις μεταρρυθμίσεις που εφαρμόσαμε μετά το 2006. Οι πιστώσεις του φόρου εισοδήματος (earned income tax credit) και οι αλλαγές στην ασφάλιση ανεργίας αποτελούν τα δύο χαρακτηριστικότερα παραδείγματα.

Μια μελέτη που δημοσιεύτηκε στην εφημερίδα DN Debatt στις 10 Φεβρουαρίου 2005 έδειξε ότι εννέα στις δέκα Σουηδέζες έχαναν χρήματα όταν εργάζονταν. Οι γυναίκες που εργάζονταν στον τομέα υγείας έχαναν μετά φόρων σχεδόν 1000 Σουηδικές Κορώνες το μήνα σε σύγκριση με αυτές που λάμβαναν επίδομα ασθενείας. Δεν υπάρχει καλύτερη απεικόνιση της πραγματικότητας από αυτή. Οι διαφορές μεταξύ διαβίωσης με τις αμοιβές από την εργασία και διαβίωσης μέσω επιδομάτων διαφόρων τύπων ήταν τόσο μικρές που για μεγάλες ομάδες πληθυσμού δεν άξιζε τον κόπο να εργάζονται. Ορισμένοι εργαζόμενοι έχαναν μάλιστα χρήματα.

Σημείο Εκκίνησης

Όταν μετά τις εκλογές του 2002 ξεκινήσαμε στο Moderate Party την ανάλυση των οικονομικών πολιτικών, ήταν προφανές ότι η αγορά εργασίας είχε υποστεί δραματικές αλλαγές.

Κατά τις δεκαετίες του 1970 και 1980 το σουηδικό μοντέλο, με έναν σχετικά υψηλό βαθμό κεντρικού καθορισμού μισθών και ενεργητικών πολιτικών στην αγορά εργασίας, έμοιαζε πολύ επιτυχημένο. Εκ των υστέρων, αποδείχθηκε ότι ο καθορισμός μισθών δεν λειτουργούσε και ότι οι πολιτικές στην αγορά εργασίας δεν ήταν σε θέση να βελτιώσουν την απασχολισημότητα των ανέργων. Για τον περιορισμό της ανεργίας ήταν απαραίτητες συνεχείς υποτιμήσεις, καθώς και η επέκταση του δημόσιου τομέα που φρόντιζε τους δυνητικούς ανέργους.

Στις αρχές της δεκαετίας του 1990 η σουηδική οικονομία κατέρρευσε. Η πολυετής ανάπτυξη υπερβολικά υψηλού κόστους οδήγησε σε μια δραματική κρίση κόστους και σε υψηλά επιτόκια. Η εγχώρια οικονομία δέχθηκε πιέσεις εξαιτίας των υψηλών πραγματικών επιτοκίων, της μείωσης των τιμών των ακινήτων και της κρίσης του τραπεζικού τομέα. Μπήκαμε σε έναν φαύλο κύκλο χρέους-αποπληθωρισμού στον οικονομικό τομέα και έναν φαύλο κύκλο ανεργίας στην πραγματική οικονομία.

Η οικονομική πολιτική έπρεπε να επανακαθορισθεί και να επικεντρωθεί στην καταπολέμηση του πληθωρισμού ενώ ταυτόχρονα έπρεπε να μπουν σε τάξη τα δημόσια οικονομικά. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα ότι η μειωμένη διεθνής ζήτηση δεν μπορούσε να αντικατασταθεί κατά τον συνήθη τρόπο ασθενείς μέσω κρατικών πολιτικών προσαρμογής. Τα υποβόσκοντα προβλήματα της αγοράς εργασίας βγήκαν στην επιφάνεια, με εκπληκτική ορμή. Το ποσοστό ανεργίας τετραπλασιάστηκε μέσα σε λίγα χρόνια από λίγο κάτω από 2% σε σχεδόν 8%.

Η ανάπτυξη της αγοράς εργασίας έγινε ευνοϊκότερη κατά το δεύτερο μισό της δεκαετίας του ‘90. Οι αλλαγές της οικονομικής πολιτικής στις αρχές της δεκαετίας του ‘90 άρχισαν να φέρνουν αποτέλεσμα. Η λειτουργία πολλών αγορών βελτιώθηκε χάρη στις μεταρρυθμίσεις που εφαρμόστηκαν και η οικονομική ανάπτυξη τροφοδοτήθηκε χάρη στη διεθνή οικονομική ανάκαμψη.

Κατά τα τέλη της δεκαετίας του ‘90 η απασχόληση ανέκαμψε και το ποσοστό ανεργίας έπεσε σε περίπου 4%. Όμως λήφθηκε μια σειρά αποφάσεων οι οποίες μακροπρόθεσμα θα συνέβαλαν σε υψηλότερη ανεργία. Μεταξύ άλλων, αυξήθηκαν τα ποσοστά αναπλήρωσης, τόσο στα επιδόματα ανεργίας, όσο και στα επιδόματα ασθενείας.

Κατά τις αρχές της δεκαετίας του 2000 έσκασε η φούσκα του τομέα πληροφορικής, οι τιμές των παγίων έπεσαν και η πραγματική δραστηριότητα στην οικονομία επιβραδύνθηκε. Στη συνέχεια, ακόμα και όταν η οικονομική ανάπτυξη επανήλθε, ακολούθησε μια πολυετής περίοδος με πολύ μικρή βελτίωση της αγοράς εργασίας,. Αρκετοί οικονομολόγοι μιλούσαν για «ανάπτυξη χωρίς απασχόληση», δηλαδή για μια οικονομία που αναπτυσσόταν χωρίς να δημιουργούνται νέες θέσεις εργασίας.

Παρόλο που η ανάπτυξη ήταν ισχυρή το 2006, είχε παραμείνει ανεμική κατά το πρώτο μισό της τετραετίας και δεν είχε ανακάμψει μέχρι το 2004. Επιπλέον η ανάπτυξη δεν είχε δημιουργήσει θέσεις απασχόλησης. Αντιθέτως η ανεργία αυξανόταν καθ’ όλο το διάστημα 2002-2006. Μεταξύ 1998 και 2002, η ανεργία μειώθηκε, σύμφωνα με τις μετρήσεις της Eurostat, από 8,6% σε 4,9% του εργατικού δυναμικού. Από τον Σεπτέμβριο του 2002 έως τον Αύγουστο του 2006 αυξήθηκε σε 7,5%.

Το γεγονός ότι η ανεργία μειώθηκε σε πολλές άλλες χώρες κατά το ίδιο διάστημα αποτελούσε σημαντικό πρόβλημα για τους Σοσιαλδημοκράτες και τα κόμματα που τους υποστήριζαν. Για παράδειγμα το 2006 η Δανία, η Νορβηγία, η Αγγλία, οι ΗΠΑ, η Ιρλανδία, η Νέα Ζηλανδία, ο Καναδάς και η Αυστρία είχαν μικρότερη ανεργία απ’ τη Σουηδία.

Κατά την τελευταία σοσιαλδημοκρατική θητεία δεν λήφθηκε κανένα σημαντικό μέτρο για τη μείωση της μακροχρόνιας ανεργίας. Αντίθετα, κατά τη διάρκειά της λήφθηκε μια σειρά μέτρων που οδήγησαν σε αύξηση της μακροχρόνιας ανεργίας.

Κατά τις εκλογές του 2006 οι Σοσιαλδημοκράτες υποτίμησαν την κατάσταση και υποστήριξαν ότι η ανεργία ήταν χαμηλή, τη στιγμή που ολόκληρο το εκλογικό σώμα μπορούσε να δει τις επιπτώσεις του εκτεταμένου αποκλεισμού. Το κλειδί για εμάς στη νέα κυβέρνηση ήταν να επικεντρωθούμε στον αποκλεισμό απ’ την αγορά εργασίας αντί απλώς στη γενικότερη ανεργία.

Η οικονομική επιδείνωση κατά τη διάρκεια, αλλά και μετά την οικονομική κρίση της δεκαετίας του ’90, άσκησε τεράστια πίεση στις Υπηρεσίες Απασχόλησης. Αυτές οι υπηρεσίες δεν ήταν σχεδιασμένες για το κύμα ανεργίας, ενώ ταυτόχρονα άλλαξε και η διάρθρωση της αγοράς εργασίας, στην οποία χρειάζονταν νέες δεξιότητες. Η ακαμψία της αγοράς εργασίας είχε ως αποτέλεσμα την μη πλήρωση κενών θέσεων εργασίας σε μεγαλύτερο βαθμό από οποτεδήποτε πριν την κρίση της δεκαετίας του ‘90.

Αυτό απεικονίζεται στην καμπύλη Beveridge, που αποτυπώνει τη σχέση μεταξύ κενών θέσεων εργασίας και ανεργίας. Η συνολική ανεργία το 2006 ήταν σχεδόν ίση με το 1992, αν και ο αριθμός των κενών θέσεων εργασίας ως ποσοστό του εργατικού δυναμικού ήταν παραπάνω από διπλάσιος. Αυτό σημαίνει ότι η σύζευξη μεταξύ κενών θέσεων εργασίας και ατόμων που αναζητούν απασχόληση ήταν χειρότερη το 2006 απ’ ότι σχεδόν πριν 20 χρόνια.

Παράλληλα η απασχόληση παρουσίαζε και αυτή χαμηλή ανάπτυξη. Παρέμενε σε επίπεδα πολύ κάτω από τα τέλη της δεκαετίας του ‘80. Και ο αριθμός των ανθρώπων εκτός αγοράς εργασίας αυξανόταν συνεχώς. Στις εκλογές του 2006 οι άνθρωποι που βρίσκονταν εκτός αγοράς εργασίας ξεπερνούσαν κατά 300.000 το μέσο όρο της δεκαετίας του 1980. Και όσοι ήταν στην αγορά εργασίας δεν είχαν απαραίτητα πλήρη απασχόληση. Πέρα από τις σχεδόν 250.000 ανέργους, υπήρχαν σχεδόν άλλοι τόσοι που εργάζονταν λιγότερο απ’ ότι επιθυμούσαν.

Όσοι βρίσκονταν εκτός αγοράς εργασίας, αλλά ήταν ταυτόχρονα πρόθυμοι και ικανοί να εργαστούν αποτελούσαν μια αναξιοποίητη δεξαμενή προσφοράς εργασίας, που αντιστοιχούσε σε περίπου 400.000 θέσεις πλήρους απασχόλησης. Είχαμε πολλά να κάνουμε όταν ήρθαμε στην εξουσία το 2006.

Τα Προβλήματα των Παλαιών Πολιτικών

Η υψηλή ανεργία των μέσων της δεκαετίας του 2000 ήταν αποτέλεσμα της χαμηλής ζήτησης και της αναξιοποίητης προσφοράς εργασίας. Για να μειωθεί το ποσοστό ανεργίας σε ένα λογικό επίπεδο ήταν, λοιπόν, απαραίτητη η λήψη μέτρων τόσο στην πλευρά της ζήτησης όσο και της προσφοράς.

Σύμφωνα με τη δική μας θεώρηση, η ζήτηση καθορίζεται κυρίως από τη νομισματική πολιτική, η οποία – ορθώς – αποτελεί αρμοδιότητα της Σουηδικής Κεντρικής Τράπεζας. Αν και η δημοσιονομική πολιτική μπορεί να τονώσει τη ζήτηση μέσω μείωσης των φόρων, η δυνατότητα αυτή περιορίζεται στο βαθμό που προκύπτουν πληθωριστικές πιέσεις. Αν διαφαίνεται ότι ο πληθωρισμός θα ξεπεράσει το όριο που έχει τεθεί, η Κεντρική Τράπεζα θα αυξήσει τα επιτόκια ώστε να περιορίσει τη ρευστότητα. Για το λόγο αυτό είναι σημαντικό η πλευρά της προσφοράς να συμβαδίζει με τη ζήτηση.

Κατά την άποψή μας, ένας από τους βασικούς λόγους που η ανεργία στη Σουηδία ήταν υψηλή ήταν ότι τα οικονομικά κίνητρα για εργασία δεν ήταν αρκετά ισχυρά. Ένας ακόμα σημαντικός λόγος που οδήγησε στην αύξηση της ανεργίας το διάστημα 2002-2006, παρά την οικονομική ανάκαμψη, ήταν ότι το σύστημα ασφάλισης για την ανεργία δεν ήταν σχεδιασμένο ώστε να βοηθάει τους ανθρώπους να επιστρέψουν στην αγορά εργασίας.

Ένας τρίτος λόγος ήταν ότι η Υπηρεσία Απασχόλησης δεν ήταν σε θέση να κάνει τη σύζευξη μεταξύ αυτών που αναζητούσαν εργασία και των κενών θέσεων. Όσοι αναζητούν εργασία δεν χρειάζονται απλώς οικονομικά κίνητρα αλλά και ολοκληρωμένη και αποτελεσματική υποστήριξη μέσω της εύρυθμης λειτουργίας της Υπηρεσίας Απασχόλησης.

Η υψηλή ανεργία κατά το τέλος της θητείας 2002-2006 μπορούσε επίσης να ερμηνευτεί από το γεγονός ότι τα προγράμματα απασχόλησης δεν ήταν σε θέση να αυξήσουν την απασχολισημότητα όσων αναζητούσαν εργασία σε επαρκώς μεγάλη κλίμακα.

Η Ασφάλιση Ανεργίας

Μετά την αλλαγή κυβέρνησης στις αρχές του Οκτωβρίου του 2006, η κυβέρνηση είχε δέκα εργάσιμες ημέρες να ετοιμάσει τον προϋπολογισμό του 2007. Δεν θα επεκταθώ εδώ σε μια συζήτηση για το σύνταγμα, αλλά θα ήθελα να τονίσω ότι το Σουηδικό Σύνταγμα δεν είναι γραμμένο για να αντέχει την αλλαγή μιας κυβέρνησης. Η κατάσταση ήταν εντελώς παράλογη –έπρεπε σε πολύ μικρό χρονικό διάστημα να ετοιμαστεί ο κρατικός προϋπολογισμός που περιλάμβανε έναν μακρύ κατάλογο μεταρρυθμίσεων. Ακόμα και έτσι τα καταφέραμε, χάρη στην πολύ καλή προετοιμασία μας και το υψηλό επίπεδο των δημοσίων υπαλλήλων.

Μια από τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις επικεντρώθηκε στη μετατροπή της ασφάλισης ανεργίας σε ασφάλιση προσαρμογής. Η μεταρρύθμιση παρουσιάστηκε μαζί με τον προϋπολογισμό στις 16 Οκτωβρίου του 2006 και στις 2 Νοεμβρίου η Επιτροπή της Βουλής κατέθεσε τα σχόλιά της. Στις 16 Νοεμβρίου 2006 παρουσιάσαμε στη Βουλή το σχέδιο νόμου και την 1 Ιανουαρίου 2007 ο νόμος ήταν σε ισχύ.

Έγινε, για να το πούμε διακριτικά, πραγματικός χαμός. Έγινα δέκτης γραπτών διαμαρτυριών και οργανωμένων διαδηλώσεων, γράφτηκαν άρθρα, έγιναν περαιτέρω συζητήσεις στη Βουλή και συμμετείχα σε έναν υπερβολικά μεγάλο αριθμό συνεντεύξεων σε εφημερίδες, ραδιόφωνο και τηλεόραση. Σπάνια οποιαδήποτε πολιτική μεταρρύθμιση, που έχει παρουσιαστεί τόσο ξεκάθαρα πριν τις εκλογές, έχει καταλήξει να θεωρείται τόσο ξαφνική.

Αλλά επιμείναμε σε όλη τη διάρκεια του διαλόγου και εφαρμόσαμε μία από τις βασικές μεταρρυθμίσεις, που σε συνδυασμό με τη μεταρρύθμιση του φορολογικού συστήματος ήταν απαραίτητη για τη μείωση της ανεργίας ισορροπίας και την αύξηση του ρυθμού επανεισόδου στην αγορά εργασίας.

Επιτρέψτε μου να περιγράψω σύντομα τη συλλογιστική μας και τα κίνητρά μας.

Η Ασφάλιση Ανεργίας Επηρεάζει τη Συμπεριφορά

Η ασφάλιση ανεργίας, όπως όλα τα συστήματα ασφάλισης, επηρεάζει τη συμπεριφορά των εμπλεκομένων. Όταν το επίδομα ανεργίας είναι υψηλό, οι επιχειρήσεις που αναδιοργανώνονται γνωρίζουν ότι το εισόδημα των ανέργων είναι εξασφαλισμένο. Όταν οι όροι ασφάλισης ανεργίας είναι γενναιόδωροι και δεν είναι αναγκασμένοι να πληρώσουν οι ίδιοι το κόστος αυτό, οι κοινωνικοί εταίροι δεν χρειάζεται να ανησυχούν για τους ανέργους κατά τις διαπραγματεύσεις για τις συλλογικές συμβάσεις εργασίας. Όταν το επίδομα ανεργίας είναι υψηλό και οι προϋποθέσεις λήψης του χαλαρές, αυτοί που αναζητούν εργασία γνωρίζουν ότι δεν χρειάζεται να αποδεχθούν μια θέση εργασίας.

Θεωρητικές μελέτες και έρευνες πεδίου έχουν αποδείξει ξεκάθαρα ότι η τάση αναζήτησης και αποδοχής θέσεων εργασίας, ακόμα και όταν προϋποθέτει μετεγκατάσταση, αυξάνεται όταν το επίδομα ανεργίας είναι χαμηλότερο. Εμπειρικές μελέτες δείχνουν, επίσης, ότι οι άνεργοι αναζητούν πιο εντατικά εργασία όταν η περίοδος επιδότησης κοντεύει να λήξει.

Η πιο γενναιόδωρη ασφάλιση ανεργίας μπορεί επίσης να επηρεάσει τη συμπεριφορά των συνδικαλιστικών οργανώσεων κατά τις μισθολογικές διαπραγματεύσεις. Όταν η ασφάλιση ανεργίας είναι γενναιόδωρη, οι συνδικαλιστικές οργανώσεις αντιμετωπίζουν λιγότερα προβλήματα στην επιβολή μισθολογικών απαιτήσεων που θα οδηγήσουν περισσότερα μέλη τους στην ανεργία. Έτσι, οι μισθοί θα αυξηθούν και η ανεργία θα είναι υψηλότερη απ’ ότι θα ήταν αν τα επιδόματα ήταν χαμηλά.

Μελέτες στη Σουηδία και τον υπόλοιπο κόσμο δείχνουν ότι μια μείωση των επιδομάτων ανεργίας μειώνει τον αριθμό των ανέργων και περιορίζει την περίοδο ανεργίας. Αν και οι μελέτες αφορούν διαφορετικές χώρες, σε διαφορετικές χρονικές περιόδους και οι μέθοδοι που ακολουθούνται είναι επίσης διαφορετικές, τα αποτελέσματα είναι σχετικά σταθερά. Όπως αποδεικνύεται από τη σχολαστική μέτα-ανάλυση των Krueger και Meyer (2002) η μείωση των επιδομάτων ανεργίας κατά 10% μειώνει τόσο τον αριθμό των ανέργων όσο και τη μέση περίοδο ανεργίας κατά 10%.

Μια σουηδική έρευνα, Bertil Holmlund et. al (2001), δείχνει ότι η μείωση του επιδόματος ανεργίας από το 80% στο 75% αναμένεται να αυξήσει το ποσοστό των ανθρώπων που μεταβαίνουν από την ανεργία στην εργασία κατά περίπου 10%. Θα πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι υπάρχουν άλλες μελέτες που δείχνουν μικρότερες επιπτώσεις και συσχετίσεις. Με δεδομένο ότι οι έρευνες δείχνουν ότι γενναιόδωρα επιδόματα ανεργίας οδηγούν σε υψηλότερη ανεργία, ήταν ανησυχητικό ότι η Σουηδία είχε ένα από τα πλέον γενναιόδωρα συστήματα ασφάλισης ανεργίας σε όλες τις βιομηχανικές χώρες.

Η Χρηματοδότηση της Ασφάλισης Ανεργίας είναι Σημαντική

Το σουηδικό σύστημα ασφάλισης ανεργίας δεν είναι ούτε δημόσιο, ούτε υποχρεωτικό. Είναι ένα ιδιωτικό σύστημα (το οποίο λειτουργεί κυρίως μέσω των συνδικαλιστικών οργανώσεων) και επιδοτείται απ’ την κυβέρνηση. Παρά το γεγονός ότι είναι εθελοντικό, περίπου τα τρία τέταρτα των εργαζομένων καλύπτονται από ασφάλιση ανεργίας.

Το υψηλό ποσοστό ιδιωτικής συμμετοχής σε ένα σύστημα μειώνει τον κίνδυνο υπερεκμετάλλευσης της ασφάλισης. Σε ένα σύστημα στο οποίο το κράτος, μέσω της γενικής φορολόγησης, πληρώνει σχεδόν το σύνολο των επιδομάτων, δεν υπάρχει μηχανισμός περιορισμού των μισθολογικών απαιτήσεων, με αποτέλεσμα την αύξηση του εργασιακού κόστους και των ποσοστών ανεργίας.

Η συμμετοχή σε συνδικαλιστικές οργανώσεις στη Σουηδία είναι υψηλή, παρά το γεγονός ότι υπάρχουν διαχρονικές διακυμάνσεις και η συμμετοχή ακολουθεί κύκλους. Πάνω απ’ το 80% των μισθωτών ανήκουν σε συνδικαλιστικές οργανώσεις, πράγμα που συνεπάγεται ότι η πλειοψηφία τους έχει και ασφάλιση ανεργίας. Είναι, φυσικά, δυνατό να μην είναι κάποιος μέλος μιας συνδικαλιστικής οργάνωσης και να είναι μέλος μόνο σε ένα ταμείο ασφάλισης ανεργίας. Επίσης, από το 1998, υπάρχει ένα ταμείο ασφάλισης ανεργίας που δεν έχει καμία άμεση σχέση με κάποια συνδικαλιστική οργάνωση ή κάποια επαγγελματική ομάδα.

Όταν το 2006 βρεθήκαμε αντιμέτωποι με το πρόβλημα χρηματοδότησης του συστήματος ασφάλισης της ανεργίας, οι ατομικές εισφορές στο σύστημα ασφάλισης ανεργίας κάλυπταν ουσιαστικά μόνο το διαχειριστικό κόστος, μόνο ένα μικρό ποσοστό του συνολικού κόστους. Λίγο-πολύ, η κρατική επιδότηση ήταν πλήρης, δηλαδή 100%.

Αυτό σήμαινε ότι η ασφάλιση δεν επηρεαζόταν απ’ τις αλλαγές του ποσοστού ανεργίας. Αυτό σήμαινε, κατ’ επέκταση, ότι οι συλλογικές διαπραγματεύσεις για μισθούς και άλλες εργασιακές συνθήκες μπορούσαν να πραγματοποιηθούν χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η ανεργία. Το κόστος μιας συλλογικής σύμβασης που είχε αρνητικές επιπτώσεις στην απασχόληση επιβάρυνε όλους τους φορολογούμενους. Για να το θέσουμε διαφορετικά, το αναλογιστικό στοιχείο της ασφάλισης ήταν πολύ αδύναμο.

Ένα από τα συμπεράσματα που βγάλαμε ήταν ότι η αύξηση της ατομικής συνεισφοράς για την ασφάλιση ανεργίας ήταν πιθανό να οδηγήσει σε χαμηλότερη ανεργία και υψηλότερη απασχόληση και επιπλέον να μειώσει την πληθωριστική τάση της οικονομίας.

Ο συνδυασμός όλων αυτών των στοιχείων μας έδωσε αποδείξεις ότι το σύστημα ασφάλισης ανεργίας δεν λειτουργούσε καθόλου καλά. Στην πραγματικότητα η ασφάλιση ανεργίας λειτουργούσε σε πολλές περιπτώσεις ως μια σταθερή ασφάλιση εισοδήματος για όλους όσους είχαν κατορθώσει να μπουν στην αγορά εργασίας.

Μείωση των Ποσοστών Αναπλήρωσης σε Τρία Βήματα

Στο βαθμό που ο άνθρωπος που αναζητά εργασία μπορεί να επηρεάσει τη δυνατότητα εύρεσης εργασίας, μια σταδιακή μείωση του επιδόματος εργασίας είναι προτιμότερη. Με αυτόν τον τρόπο ο άνεργος αναζητά εντατικότερα εργασία κατά την αρχική περίοδο ανεργίας – προσπαθώντας να βρει εργασία πριν μειωθεί το επίδομα.

Για εμάς ήταν σημαντικό η αποκλιμάκωση των επιδομάτων ανεργίας να αποτελεί μέρος ενός ευρύτερου πακέτου μέτρων που έχουν στόχο την υποστήριξη του ανέργου στην αναζήτηση εργασίας. Θέλαμε να είναι ξεκάθαρο ότι η Υπηρεσία Απασχόλησης πρέπει να αποκτήσει και να διατηρήσει προσωπική επαφή με κάθε άνεργο.

Το επίδομα που καθιερώσαμε το 2007 ήταν 80% του προηγούμενου εισοδήματος (με μέγιστο τις 680 Σουηδικές Κορώνες την ημέρα) για τις πρώτες 200 ημέρες ανεργίας και στη συνέχεια το 70% για τις επόμενες 100. Αυτό δημιούργησε ένα κίνητρο για εντατικότερη αναζήτηση εργασίας κατά την αρχική φάση.

Η συνολική επιδότηση της ανεργίας θα είχε διάρκεια 300 ημέρες. Στη συνέχεια, ο άνεργος θα λάμβανε «υποστήριξη δραστηριότητας» ύψους 65% – με την προϋπόθεση ότι ο άνεργος συμμετέχει στη δέσμευση εργασίας και ανάπτυξης.

Για τους νέους κάτω των 26 ετών τα χρονικά όρια ήταν διαφορετικά. Αν ένα άτομο δεν είχε υπογράψει ασφάλιση ανεργίας, αλλά είχε εργαστεί με πλήρη απασχόληση, είχε δικαίωμα για ένα μέγιστο επίδομα 320 Κορόνων ανά ημέρα.

Η Υπηρεσία Απασχόλησης Πρέπει να Επικεντρώνεται σε Θέσεις Εργασίας

Η λειτουργία της αγοράς εργασίας δεν εξαρτάται μόνο από καθαρά οικονομικά κίνητρα. Ο τρόπος που οργανώνουμε τις προσπάθειές μας είναι εξίσου σημαντικός. Το ίδιο και η ευελιξία και η προσαρμοστικότητα της αγοράς εργασίας. Είναι απαράδεκτο η οργάνωση του κράτους να αποτελεί εμπόδιο στην ένταξη των πλέον αδυνάτων στην αγορά εργασίας. Αντίθετα, ο ρόλος μας – ο ρόλος του κράτους – είναι να υποστηρίζουμε τις δυνατότητες κάθε ανθρώπου να εισέλθει ή να επιστρέψει στην αγορά εργασίας. Επομένως αποκτά καθοριστική σημασία ο τρόπος με τον οποίο οργανώνουμε τις πολιτικές μας, τις υπηρεσίες μας, καθώς και ο τρόπος που διοικούμε μέσω στόχων. Αυτή ήταν μια από τις βασικές μας επιδιώξεις όταν άλλαξε η κυβέρνηση το 2006.

Ξεκινήσαμε από ένα σοβαρό πρόβλημα σύζευξης της αγοράς εργασίας, ένα πρόβλημα που διογκωνόταν απ’ τον τρόπο οργάνωσης της παλιάς υπηρεσίας απασχόλησης. Αυτό προκαλούσε συχνά στον άνεργο μια αίσθηση εγκατάλειψης. Η Υπηρεσία είχε γίνει πιο σημαντική απ’ τους ανθρώπους που θα έπρεπε να εξυπηρετεί. Πριν το 2007 η Υπηρεσία Απασχόλησης της Σουηδίας αποτελούσε μέρος μιας σύνθετης οργανωτικής δομής. Η Επιτροπή Ελέγχου της Βουλής, το Γραφείο Προϋπολογισμού και η Υπηρεσία Δημοσιονομικού Ελέγχου είχαν όλες επικρίνει τη διάρθρωση αυτή που είχε ως συνέπεια τη μείωση της αποτελεσματικότητας της συνολικής πολιτικής απασχόλησης.

Η Υπηρεσία Απασχόλησης ήταν οργανωμένη ταυτόχρονα ως μια κεντρική και περίπου 20 ανεξάρτητες περιφερειακές υπηρεσίες που αναφέρονταν απευθείας στην κυβέρνηση. Αυτές οι υπηρεσίες διοικούνταν από διοικητικά συμβούλια που στελεχώνονταν από πολιτικούς, καθώς και εκπροσώπους συνδικαλιστικών και εργοδοτικών οργανώσεων. Ο πολιτικός έλεγχος των υπηρεσιών αυτών αποτελούσε σημαντικό πρόβλημα που δημιουργούσε κινδύνους υπέρ-επέκτασης των δραστηριοτήτων, οι οποίες δεν μπορούσαν να δικαιολογηθούν από τις οικονομικές τάσεις. Αυτό ήταν πραγματικά ξεκάθαρο κατά το τέλος της τελευταίας θητείας των Σοσιαλδημοκρατών, όταν τα προγράμματα ανεργίας αξιοποιούνταν συχνά, παρά την ισχυρή οικονομία.

Υπήρχε επίσης ο κίνδυνος ότι οι πολιτικοί σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο επηρέαζαν την κατανομή των πόρων κατά μη βέλτιστο τρόπο από εθνική σκοπιά. Η εκτεταμένη επιρροή των συνδικαλιστικών οργανώσεων δημιουργούσε κινδύνους να μετατραπούν τελικά οι πολιτικές απασχόλησης σε εργαλεία άμβλυνσης των αρνητικών επιπτώσεων των συλλογικών διαπραγματεύσεων στην ανεργία.

Ένα επιπλέον πρόβλημα με το προηγούμενο σύστημα ήταν ότι η Βουλή και η κυβέρνηση δεν έθεταν ξεκάθαρους στόχους για τις πολιτικές απασχόλησης. Υπήρχε μια σειρά από επίπεδα στόχων και ένας μεγάλος αριθμός διαφορετικών στόχων που είχαν χρησιμοποιηθεί σε προηγούμενους προϋπολογισμούς, οδηγίες και εγκυκλίους. Πολλοί δυσνόητοι και συχνά αντικρουόμενοι στόχοι καθιστούσαν αδύνατο τον καθορισμό του αριθμού και της μορφής των προγραμμάτων απασχόλησης που θα έπρεπε να ξεκινήσουν.

Αν κανείς συμπεριλάβει: το γενικότερο στόχο πλήρους απασχόλησης, στόχους για 80% απασχόληση και 4% δηλωμένη ανεργία, το στόχο των πολιτικών απασχόλησης για βελτίωση της λειτουργίας της αγοράς εργασίας, τους έξι διαφορετικούς επιχειρησιακούς στόχους, τους λειτουργικούς στόχους των υπηρεσιών, δεδομένα για τη διευκόλυνση των πλέων αδυνάτων στην αγορά εργασίας, την πρόληψη του αποκλεισμού, τη διευκόλυνση της ενσωμάτωσης, την περιφερειακή πολιτική και τους στόχους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, θα μπορούσαμε να καταγράψουμε τέσσερα ή πέντε διαφορετικά επίπεδα στόχων και συνολικά περίπου 15-20 διαφορετικούς στόχους. Ήταν μάταιο.

Στη μέση αυτού του λαβύρινθου οργανισμών, στόχων, επιπέδων και κανόνων βρισκόταν ο άνεργος που έπρεπε να προσπαθήσει να βρει το δρόμο του όσο καλύτερα μπορούσε ώστε να λάβει τη βοήθεια που είχε ανάγκη. Ήταν αναποτελεσματικό και απάνθρωπο. Μια πολύπλοκη ιεραρχία στόχων μπορεί να οδηγήσει σε αντικρουόμενους στόχους. Μπορεί επίσης να είναι δύσκολο να γίνουν κατανοητές οι συσχετίσεις διαφορετικών στόχων και επιπέδων στόχων, καθώς και το τι ακριβώς υποτίθεται ότι επηρεάζουν οι στόχοι αυτοί. Ούτε είναι εφικτή η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της επίδρασης μιας πολιτικής που εφαρμόστηκε.

Ήταν επίσης αμφίβολο αν οι παλιοί και συγκεχυμένοι στόχοι είχαν διαμορφωθεί με βάση μια ρεαλιστική αντίληψη του τι ήταν πραγματικά εφικτό από την εφαρμογή διαφορετικών μέτρων, κάτι που είχε τονιστεί ιδιαίτερα από την Επιτροπή Ελέγχου της Βουλής.

Κατά τη φάση προετοιμασίας για τις εκλογές του 2006, είχαμε συνειδητοποιήσει ότι ήταν απαραίτητη η μετατροπή της Υπηρεσίας Απασχόλησης σε μια ενιαία υπηρεσία και ότι τα περιφερειακά συμβούλια θα έπρεπε να καταργηθούν. Η λήψη αποφάσεων για τον τρόπο με τον οποίο θα σχεδιάζονταν οι δραστηριότητες στις επιμέρους περιφερειακές αγορές θα έπρεπε να αποτελεί εθνική προτεραιότητα, μια και τα παλιά περιφερειακά όργανα δεν αντιστοιχούσαν στις περιφερειακές αγορές εργασίας.

Την 1η Ιανουαρίου 2008 η αναδιοργάνωση είχε ολοκληρωθεί. Το παλιό Εθνικό Συμβούλιο Απασχόλησης είχε μετατραπεί σε ένα συνεκτικό όργανο, την Υπηρεσία Απασχόλησης. Ο γενικός ρόλος της Υπηρεσίας Απασχόλησης σήμερα είναι να βοηθάει όσους αναζητούν εργασία να βρουν δουλειά, φέρνοντας, με αποτελεσματικό τρόπο, σε επαφή όσους αναζητούν εργασία με αυτούς που θέλουν να προσλάβουν. 

Ο στόχος των δομικών αλλαγών ήταν η επίτευξη μιας πιο αποτελεσματικής και ομοιόμορφης λειτουργίας. Η αναδιοργάνωση στόχευε στην επίτευξη καλύτερης προσαρμογής στις τοπικές και περιφερειακές αγορές εργασίας. Η χρήση των πόρων θα έπρεπε να βελτιστοποιείται και ο οργανισμός θα έπρεπε να είναι πιο ευέλικτος. Οι αρμοδιότητες θα ήταν πιο ξεκάθαρες και η αξιοπιστία θα μπορούσε να αυξηθεί μια και η λήψη αποφάσεων θα βασιζόταν σε στόχους και αποτίμηση της κατάστασης της αγοράς εργασίας.

Οι πολιτικοί και οι εκπρόσωποι συνδικαλιστικών και εργοδοτικών οργανώσεων αποκλείστηκαν από το διοικητικό συμβούλιο της νέας Υπηρεσίας Απασχόλησης. Νέα διοίκηση προσελήφθη. Συντάχθηκε νέος κανονισμός λειτουργίας με βασικό στόχο τον περιορισμό των υπερβολικών λεπτομερειών. Ο στόχος ήταν η αποσαφήνιση, ο εξορθολογισμός και η εστίαση της Υπηρεσίας απασχόλησης στους βασικούς της στόχους.

Επίσης ανοίξαμε το δρόμο για προμήθεια ενεργητικών προγραμμάτων απασχόλησης από τον ιδιωτικό τομέα. Σήμερα, πάνω από το ένα τρίτο των συνολικών δραστηριοτήτων σε ενεργητικά προγράμματα παρέχονται από ιδιωτικούς φορείς.

Οι Πολιτικές Απασχόλησης πρέπει να είναι Αποτελεσματικές

Η Σουηδία, μαζί με τη Δανία, είναι μία από τις χώρες που έχουν τις μεγαλύτερες δαπάνες σε ενεργητικά προγράμματα απασχόλησης. Η αποτελεσματικότητα αυτών των προγραμμάτων αποτελούσε πάντα αντικείμενο συζήτησης. Δεν υπήρχαν ισχυρές ενδείξεις ότι τα παλιά προγράμματα βελτίωναν τη σύζευξη μεταξύ ατόμων που αναζητούν εργασία και κενών θέσεων εργασίας. Αντίθετα, πολλά από αυτά τα προγράμματα αύξαναν τον κίνδυνο χαμηλότερης έντασης στην αναζήτηση εργασίας. Ανακαλύψαμε ότι οι συμμετέχοντες σε αυτά τα προγράμματα αναζητούσαν στην πράξη λιγότερες θέσεις εργασίας κατά τη διάρκεια της συμμετοχής τους σε αυτά.

Όμως, υπάρχουν άλλες μελέτες που δείχνουν ότι τα ενεργητικά προγράμματα απασχόλησης μπορούν να έχουν θετικές επιπτώσεις στην προσφορά εργασίας, αν και τα αποτελέσματα ορισμένων ερευνών είναι δύσκολο να ερμηνευτούν. Η αύξηση του εργατικού δυναμικού που αναφέρουν ορισμένες από αυτές τις έρευνες μπορεί εν μέρει να οφείλεται στο γεγονός ότι πολλοί αξιοποίησαν τη συμμετοχή τους στα προγράμματα αυτά ώστε να πληρούν τις προϋποθέσεις για μια νέα περίοδο επιδότησης ανεργίας, μια επιλογή που καταργήθηκε το 2000.

Πάντως θα υποστήριζα ότι τα οφέλη από τα ενεργητικά προγράμματα απασχόλησης υπερτερούν των μειονεκτημάτων. Δεν είναι τα ίδια τα ενεργητικά προγράμματα απασχόλησης το πρόβλημα, αλλά ο τρόπος σχεδιασμού τους. Υπάρχει επίσης η τάση επέκτασης αυτών των προγραμμάτων κατά τη διάρκεια μιας ύφεσης σε μεγαλύτερο βαθμό απ’ ότι το απαιτούν οι συνθήκες. Το ίδιο συμβαίνει με τον περιορισμό τους που είναι βραδύτερος απ’ ότι πρέπει όταν ξεκινάει η οικονομική ανάπτυξη. Για τους λόγους αυτούς ήταν απαραίτητη η αναδιοργάνωση των ενεργητικών προγραμμάτων απασχόλησης με στόχο την πλήρη υποστήριξη της αρχής «πρώτα η εργασία» (work-first) και της μείωσης της μακροχρόνιας ανεργίας ισορροπίας.

Είμαι πεπεισμένος ότι χρειαζόμαστε ενεργητικά προγράμματα απασχόλησης, ιδιαίτερα για όσους είναι οι πλέον αποκλεισμένοι – όχι για να διορθώσουμε παλαιότερα λάθη της εκπαιδευτικής πολιτικής, αλλά για να αποκαταστήσουμε ανθρώπους που βρίσκονται σε αποκλεισμό και να τους καταστίσουμε ικανούς να επιστρέψουν γρήγορα στην αγορά εργασίας.

Τα προγράμματα απασχόλησης θα πρέπει συνεπώς να είναι δομημένα και εξατομικευμένα. Πρέπει να βασίζονται στο τι μπορεί να κάνει το κάθε άτομο – όχι σε αυτά που δεν μπορεί να κάνει. Αυτός ήταν ο λόγος που η κυβέρνηση περιόρισε τα προγράμματα απασχόλησης για όσους ανέργους βρίσκονταν κοντά στην αγορά εργασίας κατά τα έτη ανάπτυξης 2006-2007. Αυτοί οι άνεργοι δεν πρέπει να βρίσκονται παγιδευμένοι σε εκπαιδευτικά προγράμματα ετήσιας διάρκειας, αλλά αντίθετα θα πρέπει να ενθαρρύνονται να αναλάβουν τις διαθέσιμες θέσεις εργασίας.

Αντιθέτως ξεκινήσαμε επικεντρώνοντας τους πόρους μας σε αυτούς που βρίσκονταν μακριά από την αγορά εργασίας. Ως μέρος του προγράμματος «Εγγύηση Εργασίας και Ανάπτυξης» που ξεκινήσαμε το 2007 και προσφέρεται σε όλους όσους είναι άνεργοι για πάνω από ένα έτος, οι πόροι κατανεμήθηκαν σε εξατομικευμένη υποστήριξη, κατάρτιση, πρακτική άσκηση και για ορισμένες δύσκολες περιπτώσεις σε επιδότηση εργασίας.

Μέσω της Εγγύησης Εργασίας και Ανάπτυξης ανοίξαμε ένα μονοπάτι επιστροφής των μακροχρόνια ανέργων στην εργασία. Για τους νέους, ξεκινήσαμε μια εγγύηση εργασίας για νέους που υποστηρίζει και ενεργοποιεί νέους ανθρώπους μετά από μόλις τρεις μήνες ανεργίας.

Η κυβέρνηση έχει περιορίσει τα εμπόδια στην είσοδο στην αγορά εργασίας για αρκετές ομάδες που παραδοσιακά αντιμετώπιζαν προβλήματα. Το πρόγραμμα «Νέο Ξεκίνημα» αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα. Στο πλαίσιο αυτού του προγράμματος, ο εργοδότης δεν είναι υποχρεωμένος να πληρώσει εργοδοτικές εισφορές για μια περίοδο ίση με το διάστημα που ένας μακροχρόνια άνεργος έχει μείνει εκτός αγοράς εργασίας. Μια θέση εργασίας στο πρόγραμμα «Νέο Ξεκίνημα» δεν είναι προνόμιο, αλλά ένα δικαίωμα που ο καθένας μπορεί να εξασκήσει αν πληροί τις προϋποθέσεις. Μια θέση εργασίας στο πρόγραμμα «Νέο Ξεκίνημα» είναι μια θέση όπως οι άλλες, απλώς η κυβέρνηση δεν επιβάλει εργοδοτικές εισφορές για ένα συγκεκριμένο χρονικό διάστημα. Δεν υπάρχει μέγιστο επιτρεπόμενο όριο στο μισθό – όλες οι θέσεις εργασίας είναι επιλέξιμες. Μετά την έναρξη του προγράμματος το 2007 κάθε πέμπτη θέση εργασίας Νέο Ξεκίνημα έχει δοθεί σε νέους κάτω των 24 ετών, σχεδόν το ένα τρίτο έχει πάει σε αλλοδαπούς και το ένα τέταρτο σε άτομα με αναπηρίες. Κάθε δεύτερη θέση εργασίας Νέο Ξεκίνημα έχει δοθεί σε άτομα που βρίσκονταν εκτός αγοράς εργασίας για πάνω από δύο έτη και μία στις δέκα σε άτομα που ήταν εκτός για πάνω από πέντε έτη.

Προσαρμοστικότητα, Κινητικότητα και Ευελιξία

Το 2007, 830.000 θέσεις εργασίας άλλαξαν χέρια στη Σουηδία μέσω της Υπηρεσίας Απασχόλησης. Κατά το έτος κρίσης 2009, 409.000 κενές θέσεις εργασίας δηλώθηκαν στην Υπηρεσία Απασχόλησης. Γνωρίζουμε ότι σχεδόν οι μισές θέσεις εργασίας στη Σουηδία προσφέρονται μέσω της Υπηρεσίας Απασχόλησης, πράγμα που σημαίνει ότι σε μια καλή χρονιά τουλάχιστον 1,5 εκατομμύρια θέσεις εργασίας στη Σουηδία αλλάζουν χέρια και σε μια κακή χρονιά έως 800.000 θέσεις. Αυτοί οι αριθμοί αποδεικνύουν ότι η αγορά εργασίας στη Σουηδία είναι αρκετά ευέλικτη και προσαρμόζεται εύκολα στις μεταβαλλόμενες συνθήκες, τουλάχιστον όσον αφορά αυτούς που βρίσκονται ήδη στην αγορά εργασίας.

Είμαι απολύτως βέβαιος ότι η ευελιξία της σουηδικής οικονομίας είναι κρίσιμη για το μέλλον μας σε έναν όλο και πιο παγκοσμιοποιημένο κόσμο. Αποτελεί ένα σημαντικό πλεονέκτημα σε έναν παγκοσμιοποιημένο κόσμο, αλλά επίσης και μια συνειδητή προσπάθεια μιας μικρής χώρας με ανοιχτή οικονομία της αγοράς.

Η προσαρμοστικότητα και η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού αποτελούν αντίβαρο στον προστατευτισμό και τη στασιμότητα, ένα είδος συναίνεσης στο να επιτρέψουμε στη δημιουργική καταστροφή του Schumpeter να δράσει στην οικονομία, μια και τελικά προκαλεί αύξηση της ευημερίας με βάση το συμπέρασμα ότι δεν μπορούμε να εγγυηθούμε κάθε θέση εργασίας, αλλά μπορούμε και πρέπει να βελτιώσουμε τη δυνατότητα κάθε ατόμου να επανέλθει γρήγορα στην αγορά εργασίας.

Η ιστορία της σουηδικής οικονομίας είναι παράδειγμα ραγδαίων αλλαγών – αλλά ταυτόχρονα ειρηνικών αλλαγών. Η Βιομηχανική Επανάσταση κατά το δεύτερο μισό του 19ου αιώνα, οδήγησε τη Σουηδία από το να είναι μια από τις φτωχότερες χώρες της Ευρώπης στο να γίνει μια από τις πλουσιότερες του κόσμου μέσα σε μόλις 70 χρόνια. Αυτό οφειλόταν, σε μεγάλο βαθμό, σε φιλελεύθερες μεταρρυθμίσεις, μεταρρυθμίσεις στη δημόσια εκπαίδευση, την ελευθερία του εμπορίου, τη χρηματοπιστωτική νομοθεσία, την επέκταση των σιδηροδρόμων και τη Συνθήκη Cobden-Chevalier για το ελεύθερο εμπόριο. Αυτές οι μεταρρυθμίσεις, σε συνδυασμό με τη σουηδική παράδοση στη μηχανική και την εμφάνιση επιχειρήσεων που έγιναν από τις κορυφαίες στον κόσμο, οδήγησαν σε μια εξαιρετικά ισχυρή αστικοποίηση και εκβιομηχάνιση.

Το μερίδιο της γεωργίας έπεσε από το 95% στο 50% μέσα σε λίγες δεκαετίες. Αυτή ήταν μια τεράστια αλλαγή, που πραγματοποιήθηκε χωρίς σχεδόν καμία κοινωνική αναταραχή.

Σε πιο πρόσφατες εποχές, υπάρχουν πολλά παραδείγματα ευελιξίας και προσαρμοστικότητας σε μια ειρηνική αγορά εργασίας. Όταν, στις αρχές του 21ου αιώνα, η Ericsson περιόρισε στο μισό το προσωπικό της, ούτε μία μέρα δεν χάθηκε σε απεργίες ή διενέξεις. Όταν , στις αρχές του 21ου αιώνα, η Electrolux έκλεισε το εργοστάσιό της στο Västervikη, η κατάσταση ήταν παρόμοια. Μόλις λίγα χρόνια αργότερα, πολλές μικρές επιχειρήσεις μετέτρεψαν το Västervik σε μια πρότυπη κοινότητα στην οποία εργάζονταν στον ιδιωτικό τομέα περισσότεροι άνθρωποι απ’ ότι πριν κλείσει η Electrolux.

Ο δρόμος προς περισσότερες και καλύτερες θέσεις εργασίας δεν περνάει μέσα από τον προστατευτισμό αλλά μέσα από την αξιοποίηση και την υιοθέτηση των ευκαιριών που προσφέρει η παγκοσμιοποίηση.

Το αποτέλεσμα

Ως αποτέλεσμα των αλλαγών αυτών στις πολιτικές, πριν από την κρίση του 2008-2009, η Σουηδία είχε το πιο γρήγορα μειούμενο ποσοστό ανεργίας απ’ όλες τις χώρες του ΟΟΣΑ. Σπάζαμε ρεκόρ στον αριθμό των ωρών εργασίας, στην συμμετοχή στην αγορά εργασίας και στην απασχόληση. Νέοι άνθρωποι, μετανάστες και άτομα με αναπηρίες επέστρεφαν στην αγορά εργασίας γρηγορότερα απ’ το μέσο όρο. Την άνοιξη του 2008 κάθε τέσσερα λεπτά ένας άνθρωπος έβγαινε απ’ τον αποκλεισμό και επέστρεφε στην αγορά εργασίας, καθιστώντας αυτές τις πολιτικές περιορισμού του αποκλεισμού συγκρίσιμες με τις μεταρρυθμίσεις του Clinton κατά τη δεκαετία του ‘90.

Το 2006 το ΔΝΤ έγραψε σε έκθεσή του για τη Σουηδία: «Η κυβέρνηση ξεκίνησε μια πορεία που είναι εξίσου θαρραλέα και αναγκαία. Θαρραλέα επειδή βρίσκεται αντιμέτωπη σε βαθιά ριζωμένες πεποιθήσεις και κατεστημένα συμφέροντα. Αναγκαία επειδή θα συμβάλει στην περαιτέρω ανάπτυξη του αξιοθαύμαστου σουηδικού μοντέλου, μιας κοινωνίας χωρίς αποκλεισμούς απέναντι στις δημογραφικές προκλήσεις και τις προκλήσεις της παγκοσμιοποίησης».

Και ο ΟΟΣΑ στο Economic Outlook του 2007 έγραψε για τη Σουηδία: «Οι μεταρρυθμίσεις της αγοράς εργασίας που εφαρμόστηκαν φέτος θα αυξήσουν τη δυνητική απασχόληση. Με δεδομένη την καλή κατάσταση της οικονομίας, είναι εξαιρετική περίοδος για μεταρρυθμίσεις στον τομέα της προσφοράς εργασίας καθώς έτσι θα επιμηκυνθεί η παρούσα επέκταση».

Η επέκταση εκείνη διακόπηκε από την κρίση του 2008-2009, καθώς και αυτή που αντιμετωπίζουμε σήμερα. Και οι δύο είχαν σημαντικές επιπτώσεις σε μια μικρή ανοιχτή οικονομία όπως η Σουηδία. Αλλά η Σουηδία αντιμετωπίζει τα προβλήματα από μια πολύ ισχυρότερη θέση, χάρη στις μεταρρυθμίσεις που εφήρμοσε το 2006-2010.

Το συμπέρασμα της έκθεσης του ΟΟΣΑ για τη Σουηδία το 2011 είναι ξεκάθαρο:

«Η Σουηδία ξεπέρασε την πρόσφατη παγκόσμια χρηματοπιστωτική και οικονομική κρίση χάρη στους ισχυρούς οικονομικούς θεσμούς και τους βασικούς δείκτες, ιδίως την υγιή δημοσιονομική της κατάσταση. Η βασική πρόκληση για το μέλλον είναι η περαιτέρω ενίσχυση των θεσμών και των βασικών δεικτών ώστε να συνεχίσει να αυξάνεται η προσαρμοστικότητά της και η βιώσιμη μακροπρόθεσμη ανάπτυξη. (…) Οι μεταρρυθμίσεις του παρελθόντος και τα μέτρα που λήφθηκαν κατά τη διάρκεια της κρίσης έχουν περιορίσει τη μείωση της απασχόλησης και την έξοδο από την αγορά εργασίας».

Τα διδάγματα φαίνεται να είναι ότι οι μεταρρυθμίσεις είναι ταυτόχρονα αναγκαίες και χρήσιμες, τόσο σε βραχυπρόθεσμο όσο και σε μακροπρόθεσμο ορίζοντα.

 

* Ο οικονομολόγος Sven Otto Littorin διετέλεσε Υπουργός Απασχόλησης της Σουηδίας κατά το διάστημα 2006-2010 και Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Υπουργών σε θέματα Απασχόλησης, Κοινωνικής Πολιτικής, Υγείας και Θεμάτων Καταναλωτών (EPSCO) κατά την Σουηδική Προεδρία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Από το 2002 έως το 2006 διετέλεσε Γενικός Γραμματέας του Moderate Party της Σουηδίας.Προηγουμένως είχε ιδρύσει μαζί με άλλους την εταιρεία Momentor την οποία διοίκησε για διάστημα πέντε ετών και είχε διατελέσει Αντιπρόεδρος της Kreab/Strategy XXI στη Νέα Υόρκη. Διετέλεσε επίσης Αρχηγός του Επιτελείου του Σουηδού Υπουργού Φορολογικών και Δημοσιονομικών Υποθέσεων στις αρχές της δεκαετίας του ‘90. Διετέλεσε μέλος πολλών διοικητικών συμβουλίων μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων, οργανισμών και think tank και έχει δημοσιεύσει πολλά βιβλία για την οικονομία και την πολιτική.
Σήμερα ο κ. Littorin εργάζεται ως ανεξάρτητος σύμβουλος (www.gibranassociates.com) σε Αγγλικές, Αμερικανικές και Σκανδιναβικές επιχειρήσεις και οργανισμούς, με έδρα το Λονδίνο και το Skurup της Σουηδίας.

Share